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司法体制改革 --新形势下做好机构编制管理工作的思考

2015年5月5日,中央将我区确定为第二批司法体制改革试点地区之一。从7月份起,我区依法有序、积极稳妥地推进完善司法人员分类管理,完善司法责任制,健全法官、检察官职业保障,推动自治区以下地方法院、检察院人财物统一管理等四项改革。通过对中央和自治区司法体制改革精神的学习研究及我区司法体制改革试点的实践探索,并通过其他途径了解了全国有关地区司法体制改革情况,现就司法体制改革实践中加强机构编制管理谈一点粗浅的想法。

  一、司法体制改革中编制部门应关注的重点内容和环节

  (一)聚焦各级司法机构职能的重新定位

  中央政法委书记孟建柱在2013年11月25日人民日报“深化司法体制改革”一文中指出:“明确四级法院职能定位”,“探索充分发挥一审法院明断是非定分止争、二审法院案结事了、再审法院有错必纠、最高人民法院保证法律统一正确实施的职能”。同时,要进一步规范和落实上下级法院的审级监督,确保审级独立。

  其中,关于基层法院“明断是非定分止争”的职能定位,除了突出法院在化解纠纷方面的功能外,还要强化基层法院“事实审”的作用,力争通过第一审程序将案件事实进行“法律固定”,从而减少甚至消除上诉审中对事实的纠葛。

  关于二审法院的“案结事了”职能定位,是对案件的事实问题和法律问题的终审裁判,法院在做好说理、说服工作的前提下,更应当注重以裁判的法律效力来息事宁人。

  再审法院的“有错必纠”职能定位,包括对事实问题和法律问题两方面的错误都要予以纠正,但从四级法院功能的系统观点来看,再审法院应当侧重于甚至限于纠正法律方面的错误,否则一审、二审的事实确定功能将因再审环节定位不准而遭废弃或削弱,最终会影响司法制度的整体功能。

  此外,为有利于保障司法机关依法独立公正行使司法权,防止司法“地方化”倾向,这次司法体制改革中还要单设跨行政区划法院、检察院,如知识产权等法院,都需要明确其司法职能。

  聚焦各级各类司法机关职能的重新定位,是纵向重新调整政法专项编制资源、配备领导职数、设立司法机构的重要依据和有力抓手。

  (二)聚焦法官、检察官员额制度改革和编制及领导职数配置的关系

  在法院、检察院工作的人员并不都是法律意义上的司法人员。司法人员分类管理,就是把法院、检察院工作人员分为法官、检察官,司法辅助人员,司法行政人员,对法官、检察官实行有别于普通公务员的管理制度。实行司法人员分类管理的基础,是建立法官、检察官员额制。根据《内蒙古自治区司法体制改革试点方案》的相关规定,我区法官、审判辅助人员、司法行政人员比例分别控制在39%、47%和14%以内,检察官、检察辅助人员、司法行政人员比例分别控制在39%、46%和15%以内。

  实行员额制是法院、检察院去除行政化的主要改革措施,之前法检两院行政人员所占比例较大,太多的人管着法官,影响了审判的中心地位,通过这次司法体制改革,全区法检两院85%以上的司法人力资源投入办案,司法行政人员比例降低在15%以内,强化了审判中心地位。

  编制部门必须厘清上述问题,这是确定同一层级司法系统内部各类人员编制和领导职数结构比例的前提条件。

  (三)聚焦审判职权优化配置与内设机构和编制重新调整的关系

  所谓审判职权,是指享有裁判权的机构、组织或个人,针对申请者向其提交的诉讼案件,依照法律规则作出具有法律约束力的裁决结论,从而以权威的方式解决争议的权力。作为人民法院职权的核心组成部分,审判职权的优化配置,内涵丰富、外延宽广。从审判职权内容上看,包括审判权和与审判权相关的辅助性权力两大组成部分,其中,审判权又包括管辖权、审理权和裁判权三项权能。从审判权配置的表现形式上看,可分为纵向和横向两个方面,所谓纵向的审判职权配置,主要是指审判职权在上下级法院之间的分配与设置。所谓横向的审判职权配置,包括两个层面:一是审判职权在同一层级法院之间的分配与设置,比如地域管辖分工等;二是审判职权在同一法院内部的分配与设置,比如审判机构的职能分工、审判组织的权限等。就同一法院内部的审判职权配置来讲,应着重在审判职权的横向优化配置方面进行制度设计,最主要的是对审判权、审判事务管理权和审判指导监督权等进行合理配置。

  聚焦上述审判职权和职能的重新调整和配置,是编制部门重新制定司法部门“三定”规定,确定内设机构和领导职数的基础。

  (四)聚焦法官、检察官职业保障制度与领导职数的关系

  建立法官、检察官职业保障制度,是由法官、检察官职业所决定,也是完善司法廉洁机制的重要途径。司法体制改革后,法官、检察官将不再以行政级别晋升,而是按专业职务序列单独管理。全区各级法院、检察院法官、检察官职务共设置10个等级,最高为二级人民大法官、检察官,最低为五级法官、检察官。

  编制部门聚焦这个问题,可以对已经下达法检系统的领导职数重新调整,盘活现有领导职数存量。

  (五)聚焦自治区以下地方法院、检察院人财物统一管理

  党的十八届三中全会提出,改革司法管理体制,推动建立自治区以下地方法院、检察院人财物统一管理。2015年12月,中央编办、中央政法委、最高人民法院、最高人民检察院联合下发了《关于印发〈关于省以下地方法院检察院政法专项编制统一管理的试点意见〉的通知》(中央编办发〔2015〕133号),明确了省以下地方法院检察院政法专项编制统一管理的总体要求、具体内容,并要求各试点地区认真贯彻中央决策部署,按照中央同意的该省(区、市)司法体制改革试点方案和本意见要求,就建立省以下地方法院、检察院机构编制统一管理制度提出具体方案启动试点工作。

  二、司法体制改革后机构编制管理的基本思路

  本次司法体制改革,不仅是司法系统内部重大的行政管理体制和工作机制的改革,也是编制部门在司法领域有关机构编制管理的权限、方式和方法的一次重大调整。我们不仅要积极参与,支持和配合由高级人民法院、人民检察院自行主导的司法体制改革,也要在涉及职能职责确定和体制机制管理及机构设置、人员编制和领导职数等方面主动作为。通过调整职能职责、理顺职责关系、合理设置机构、核定人员编制及确定领导职数,为全面推进依法治国、依法治区,建设公正高效权威的社会主义司法制度提供机构编制保障。

  (一)准确定位高级法院、中级法院和县级人民法院及各级巡回法院的职能职责及司法管辖权,检察系统也是一样。这是配置编制资源最根本最基础最重要的依据,原则上按中央政法委书记孟建柱的讲话精神为准,进一步明确各级法院、检察院职能分工和工作重点,对每一项职责和权限尽可能细化。

  (二)配合高级人民法院和人民检察院明确三级法院和三级检察院纵向的行政管理体制和司法管理体制机制,明确司法管辖权、行政管理权和事务管理权,同时明确法检两院三个不同层级机构内部管理体制和机制。这是编制部门审定“三定”规定的重要依据。

  (三)统筹调剂和分配政法专项编制。聚焦各级司法机构职能的重新定位和司法人员分类管理,在中央下达我区的各级各类政法专项编制总额内,统筹调剂和分配各类人员编制。一是纵向管理方面,向基层倾斜,逐渐变倒金字塔为正金字塔。目前,全区法检两院80%的案件集中在基层,80%的司法人员也在基层。二是横向管理方面向中心城市和人口数量大、案件数量多的地区倾斜,并兼顾少数民族地区和边远地区。三是在每一层级法检两院内部,向一线办案人员倾斜,同一层级办案一线人员所占编制达到85%以上。

  (四)聚焦法检两院主业主责,精干、高效、综合设置内设机构。按照最高人民法院、最高人民检察院将要下发的《基层法院(检察院)机构改革指导意见》,进一步理顺审判、检察各项权能之间的关系,优化机构设置,稳步推进大部制改革。

  (五)加快法官检察官去行政化管理,除特殊岗位(各级院长和检察长正副职外)其他人员在行政职务领导或实行员额后的法官、检察官岗位只能占一头,不能两头都占,这样可以将各级编委给各级法检两院核定的领导职数腾退出一部分来,由自治区编委统一调配使用。  

  (六)推动建立自治区以下地方法院、检察院人员编制统一管理。在人员编制上划中,编制部门不能就机构论机构、就编制论编制,应把编制、人员上划统筹考虑,配合组织、人社、财政等相关部门妥善解决好超编、编外聘用人员问题,总的原则是不突破现有编制和职数总额,按照“控制总量、盘活存量、有增有减、增减平衡”的原则,守住机构和编制底线和红线。对部分地区存在一定数量不符合公务员资格和司法资格人员占用政法专项编制的问题,在这次上划工作中,配合组织人社和司法部门将不符合身份而占用政法专项编制的人员进行剥离,对剥离出来的人员转岗到占事业和工勤编制的行政和后勤事务岗位,或转岗到社会购买服务岗位。腾退出的政法专项编制由自治区编委统一收回掌握,在全区司法系统内调剂使用。